1. 문제의 제기

어느 국가, 어느 집단을 막론하고 지도자의 의지 여하는 소속 구성원의 의식과 행태에 많은 영향을 미치게 마련이다. 문민정부에 와서 내부고발자의 수가 대폭 늘어났다는 특징적인 현상이다. 민주화의 진전과 더불어 의사표현의 자유가 신장된 결과이기도 하려니와 최고 통치권자의 부패척결 의지와 전체 사회의 분위기가 어우러졌기 때문이다. 부정과 비리를 보고도 못 본 체 하거나 야합하지 않고 사회에 이 사실을 폭로하여 공론화함으로써 전체 사회에 해악을 가져오는 일을 사전에 예방하려는 용기있고 정의감 넘치는 사람들이 많아졌다는 사실이다. 특히 문민정부에 와서 크고 작은 부정 비리의 적발은 내부고발자에 의한 폭로나 제보의 도움에서 가능했던 것이 많았다. 부정과 비리를 고발하는 것은 참으로 의로운 행위로 추앙받아 마땅하나 오히려 내부고발자는 그가 속한 조직의 차원에서 보면 조직과 상관에 대한 배신자로 낙인되는 경우가 허다하다. 이리하여 그는 주변 동료들로부터 따돌림을 당하고 결국 조직에서 탈락되어 어려운 처지에서 생활하고 있는 사례들을 종종 목격하고 있다. 개인과 조직과의 싸움에서 내부고발자는 허약한 존재로서 외로운 투쟁을 할 수밖에 없다. 국가사회를 위해 유익한 일을 했는데도 불구하고 그들은 대개 비정상적인 사람이나 바보 얼간이로 치부되기 일쑤였다. 오늘날의 부정 수법은 교묘하게 얽히고 설켜 이루어지기 때문에 외부의 감시 감독체계로서는 부정의 근원을 색출하기가 어렵다고 한다. 그런 만큼 우리 사회가 부정 부패를 억제하고 근절하기 위해서는 내부고발자를 보호하고 지원해 주는 제도적 정치가 마련되어야 마땅하다.

2. 내부고발자의 의미와 구성요건

우리나라에서 내부고발자니 공익정보제보자라는 용어가 통용되기는 그리 오래되지 않았다. 동료의 비행을 상관이나 제 3자에게 일러바치는 고자질이라는 용어는 옛날부터 있어 왔다. 그러나 우리 국민의 정서상 고발이니 고자질이니 하는 용어는 우리사회에서 별로 달갑게 받아들여지지 않았다. 그리하여 내부고발자도 고자질한 사람으로 보기 때문에 가급적 이 용어 대신 공익정보제보자라는 용어를 쓰기도 한다.
대개 우리말의 내부고발자는 영어의 ‘whistle blower’에 해당한다. 즉, 호루라기를 부는 사람이라는 뜻이다. 이 때의 호루라기는 급박하고 위험한 상황을 주위 사람들에게 알리는 경고의 도구로서 기능을 한다. 호루라기를 불면 많은 사람들의 시선과 관심을 끌게 되어 호루라기를 분 사연이 만천하에 공개된다. 조직 내부에 있는 사람의 불특정 다수인에 대한 고발이기 때문에 엄청난 파급효과를 지닌다. 내부 비리를 폭로함으로써 이를 시정토록 요구하는 일은 공공의 이익에 부합되는 일이나 폭로한 당사자로서는 개인적인 불이익을 감수해야 하는 위험부담을 안고 있는 것이 바로 내부고발행위(whistleblowing)이다. 고발의 대상은 (1) 법률위반, (2) 관리부실, (3) 권한남용 및 (5) 공중보건과 안전에 대한 위험 등을 열거할 수 있다.
우리나라에도 민주화가 진행되면서 신문이나 잡지, 언론매체를 통해서 폭로성 기사나 제보형태를 통해 가시화됨으로써 베일 속에 감추어진 비밀이 백일하에 드러나면서 일반국민은 알 권리를 만족시키고 나아가 기득권층의 관행과 부조리를 혁파하고 장본인을 들추어내어 망신을 줌으로써 일반국민은 속시원한 대리만족을 느끼게 되었다. 그 반면에 내부고발행위는 조직의 규율을 어기는 배신적 행위로 간주되기 쉽고 그 조직으로부터 철저한 보복을 받을 공산이 크다.
일반적으로 내부고발자는 다음과 같은 단계를 거쳐 종국에 가서 대중 폭로에 이른다. 우선, 조직 내부에서 행하여지고 있는 비윤리적이거나 불법하고 위험한 조직상의 관행과 비리를 우선 인지하게 된다. 다음, 그는 이 문제를 직근 상관이나 상위직급에 있는 사람에게 접근하여 관심을 표명하고 협의한다. 그 다음, 그 조직내에서 취한 적절한 조치에 대해 만족하지 못하면 그는 그 문제를 외부로 끌고 가든지 정부의 감찰기관이나 언론 또는 외부 공익단체에 정보를 누설하기도 한다. 언론기관은 물론 비리 사례를 폭로하는데 중요한 역할을 담당한다. 그러나 내부고발자로서 고발행위가 정당성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 구성요건을 갖추는 것이 필요하다.
첫째, 무엇보다도 내부고발자는 개인의 어떤 사사로운 목적이나 이익을 위해 고발행위를 해서는 안 된다. 간혹 그가 몸담고 있는 조직의 비리를 업고 자신의 비리를 엄폐하거나 모종의 대가를 얻어낼 목적으로 협박하는 것은 엄격한 의미의 내부고발자가 아니다.
둘째, 내부고발행위는 항상 공공의 이익과 결부되어야 한다. 부정과 비리의 관행을 모른채 방치한다면 결국 정부와 산업체는 물론 국민 대다수에게 큰 손실을 끼칠 가능성이 있다고 판단되는 경우에는 고발행위의 대상이 된다.
셋째, 고발은 충분한 증거와 입증자료에 근거해서 이루어져야 한다. 단지 소문에 의한 고발은 곤란하다. 특정인에 대한 개인적 감정으로 근거도 없이 중상 모략해서 곤궁에 빠트리는 목적은 이에 해당되지 않는다.
넷째, 조직 내부에서 잘못된 관행을 시정하기 위한 충분한 노력이 전제되어야 한다. 물론 어느 정도의 노력을 충분하다고 볼 것인가에 대해서는 일정한 기준이 없다. 다만 될 수 있는 한, 조직 내에서 만족할만한 시정조치로 해결되는 것이 바람직하다.
다섯째, 내부고발자는 윤리성과 공익성에 입각해서 부정과 비리를 교정할 목적을 갖고 있어야 한다. 개인의 사사로운 목적이나 이익을 위해서, 혹은 조직에 대한 불만이나 반감에서 고발행위를 협박의 수단으로 사용해서는 안 된다.
이와 같이 내부고발행위가 구성요건을 갖출 때 내부고발자도 정당성을 부여받고 정부도 이들에 대한 보호조치를 해 줄 수 있다. 한 연구 결과를 보면 내부고발자의 상당한 수가 해고되거나 사퇴를 강요당했고 승진이 거부되거나 덜 바람직한 업무를 맡게 되기도 한다. 뿐만 아니라 조직내에서도 내부고발자로 드러나면 대화의 상대에서 배척, 상관이나 동료들로부터 기피인물로 지목되었다. 그 결과 부정과 비리에 관한 정보를 알고 있으면서도 고발하기를 꺼리는 경향이 많다.
내부고발행위는 산업체 부문에서도 있겠지만 그 규모와 파급효과 면에서 공공부문이 압도적임은 두 말할 나위 없다. 시민단체에서도 내부고발자라는 용어 보다도 공익정보제보자라는 용어를 쓰고자 하는 의도도 조직내의 비리관행을 들추어내고자 하는 의로운 사람에게 힘과 용기를 실어주자는데 목적이 있을 뿐만 아니라 이를 빌미로 개인적인 감정이나 불순한 동기에서 제보하는 것을 사전에 방지하자는데 목적이 있다.
우리나라는 80년대 후반에 와서 민주화의 과정이 진행되면서 부정과 비리를 폭로하는 사례가 증가한 것만은 틀림없다. 미국의 경우는 70년대 초 닉슨 대통령의 워터게이트 사건을 계기로 나타났던 만큼 내부고발자 보호조치도 우리 보다 훨씬 앞서 있다.


 

3. 내부고발행위의 전형적인 사례

여기서는 지면의 한계도 있고 해서 내부고발행위의 전형적인 사례로 이문옥 감사관의 폭로사건을 예시하고자 한다. 이 사건은 1990년 5월 11일 당시 감사원 감사관으로 있던 이문옥씨가 대기업의 비업무용 부동산 취득 실태를 조사한 결과 재벌기업의 부동산 투기 사실이 명백하게 밝혀졌는데도 업계 로비와 외부 압력 때문에 감사를 중단했고 이를 공개하지 아니한 감사비리를 한겨레신문에 제보함으로써 세상에 널리 알려지게 되었다. 그는 대검찰청 중앙수사부에 넘겨져 「공무상 비밀 누설죄」(형법 제 127조)의 혐의로 구속 수감되었다. 그가 구속된지 3년 3개월 여만에 열린 1993년 9월 6일의 1심 선고 공판에서 재판부는 “이 피고인이 폭로한 자료는 국가의 공신력을 떨어뜨리거나 해당기업에 해를 끼칠 염려가 없는 것이며 이 자료가 공개됨으로써 얻는 공익이 더 크기 때문에 보호받아야 할 비밀이라고 할 수 없다”고 판시함으로써 이 전 감사관의 무죄를 선고함과 동시에 국가기밀이 아닌 한 국민에게 공개되어야 한다는 판례를 남겼다. 또한 1994년 4월 27일의 파면처분취소청구소송에서도 이 전 감사관은 재판부가 “이씨가 미완결 상태의 내부자료를 공개함으로써 … 공무원의 직무상 비밀유지의무를 위반한 점은 인정된다. 그러나 감사원의 파면처분은 징계권을 남용 … 이씨가 언론에 공개한 「재벌기업의 비업무용 부동산 보유 실태」는 공개 자체가 정부나 국민에게 이익이 되는 만큼 비밀로서 보호할 가치는 없다”고 함으로써 승소하였다.


 

4. 공익신고자 보호법

우리나라는 2001년 7월 24일 처음으로 제정된 부패방지법에도 내부고발자의 보호조치가 입법화되었고 2011년 3월 29일 제정, 동년 9월 30일 시행된 ‘공익신고자보호법’에 의해 더욱 강화되었다. 그후 10차례 개정, 보완을 통해 2021년 4월 20일 법률 제 18132호로 시행되고 있다. 공익신고자보호법의 개요를 살펴보면 제1장 총칙, 제2장 공익신고, 제3장 공익신고자 등의 보호, 제4장 보상금, 포상금, 및 구조금 제 5장 벌칙으로 구성되어 있다. 그동안 명칭도 내부고발자, 혹은 공익정보제보자에서 ‘공익신고자’로 바꿔 가급적 신고자에게 심리적 부담을 덜게 하고 보호조치를 보완함으로써 공익신고를 권장하려는데 목적을 두고 있다.